来自部土地利用管理司和土地整治中心的最新调研显示，我国启动城镇低效用地再开发试点5年多以来，各地结合实际积极探索创新，城镇低效用地再开发目前已成为盘活建设用地存量、提升节约集约用地水平、促进新旧动能转换、加快产业转型升级和高质量发展的有效途径。

一.城镇低效用地再开发在稳增长、调结构、转方式、惠民生方面取得了阶段性成效

据部利用司相关负责人介绍，调研组对杭州、宁波、常州、无锡、广州、深圳、佛山、武汉等地进行了专项调研，同步开展了内蒙古、辽宁、上海、福建、江西、四川、山西等7个试点地区的函调。

调查显示，截至2017年11月底，广东、上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕西等地已认定城镇低效用地面积37.13万公顷，完成城镇低效用地再开发项目1.48万个、面积4.61万公顷。其中，广东、江苏、浙江完成项目占全国总数的97%。

部土地整治中心建设用地整理处处长杨红全程参与了调研工作，据她介绍，城镇低效用地再开发主要集中在低效工业用地，再开发操作空间相对较大。从改造地类情况看，以工矿仓储、住宅为主。广东、浙江完成项目超一半为工矿仓储，江苏则达到近75%。其次是住宅、商服、公共管理与公共服务等项目。

从制度建设看，各地都积极出台了城镇低效用地再开发配套政策，但区域差异较大，广东、浙江作为东部经济发达、建设用地指标需求量大的省份，已初步形成较为完善的政策体系。在法规层面，上海制定了《城市更新实施办法》，创新土地混合利用和建筑复合使用。在政策层面，南京下发了实施试点意见。在技术标准层面，浙江等省相继出台低效用地再开发调查要点、专项规划编制要点、数据库标准等文件。在操作层面，江苏出台了《城镇低效用地再开发实施方案》，明确了具体操作流程和要求。

“我国经济正处在结构性调整和产业转型升级的关键时期，新产业、新业态不断涌现，新动能正在发力，传统动能正在焕发生机，深入推进城镇低效用地再开发，恰逢其时。”杨红表示，城镇低效用地再开发在稳增长、调结构、转方式、惠民生方面取得了阶段性成效。

促进节约集约用地，增强了经济社会发展用地的保障能力。尤其是广东、浙江、江苏3省成效明显，广东通过低效用地再开发项目实现节地面积15万亩，节地率达47.09%。浙江存量建设用地供应比例持续提高，从2014年的32.3%提高到2016年的37.2%，杭州市2016年存量建设用地供应比例达到60%以上。

带动投资和消费增长，增强了经济发展的动力。江苏通过各种渠道筹集资金约2023.8亿元。“其他省份推进程度虽然相对较慢，但投资力度也在逐步加强，越来越多的社会资本、民间资本踊跃参与到改造工作中来，逐渐成为城镇低效用地再开发的主力军。”调研组专家认为。

优化土地利用结构，土地用途规划更科学合理。上海在立波酒厂再开发项目中，通过减少工业用地，增加公共开放空间，将绿地率提高到30%。辽宁辽阳市首山镇利用3825平方米停产企业用地，实施“退二进三”改造开发，盘活了低效用地，增加了公共服务功能。

促进经济结构调整，推动了产业改造升级。广东近六成已改造项目属于产业结构调整。浙江再开发推动淘汰落后产能企业7500多家，整治和淘汰“低小散”企业7万多家，处置僵尸企业555家，高新技术、装备制造、战略新兴产业增加值占规上工业的比重持续提高。

改善居民生活环境，促进了宜居城乡建设。广东在改造中建设城市基础设施和公益事业项目1201个，新增公共绿地8960.27亩；保护修缮传统人文历史建筑777.06万平方米；建设各类保障性住房共计4.55万套，建筑面积415万平方米。

二.明确改造开发范围，调查摸清家底，加强规划宏观引导

实施城镇低效用地再开发，首先要回答的问题是什么是低效用地，如何合理限定开发边界。

据参与调研的部利用司工作人员唐世清介绍，在没有明确法定标准的情况下，各地探索符合地方实际和发展需求的“低效”标准。广东各市对城镇低效用地的界定较为明确，基本以纳入广东省国土资源厅标图建库范围为准，主要包括六类，即城市区“退二进三”产业用地；城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地；国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；不符合安全生产和环保要求的厂房用地；布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇和村庄；列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。浙江、湖北将城镇低效用地分为旧城镇、旧厂矿、旧村庄和其他低效用地。上海明确了“城中村”认定标准。江苏各市根据各自情况分别界定城镇低效用地再开发范围。

在明确改造开发范围的基础上，一些地方开展了调查摸底。目前，江苏、湖北、上海已阶段性建立城镇低效用地数据库。江苏建成全省工业企业用地调查成果数据库，武汉建成城镇低效用地数据库，上海建成历史遗留用地数据库。

辽宁、广东、浙江三省已实现标图建库。江苏省市两级建立城镇低效用地再开发地块监管数据库。广东将地块标图入库作为享受“三旧”改造优惠政策的前提条件。浙江已查清全省近期可列入再开发的城镇低效用地的结构、数量、分布。

据了解，试点地区的另一个重要经验是科学编制专项规划，因地制宜制定实施方案。广东依据土地利用总体规划和城乡规划，编制“三旧”改造专项规划，加强宏观引导，确保改造符合城市可持续发展的需要。上海依据城市发展的总体目标和地区协调发展的需要，统筹制定转型规划，编制工业和生产性服务业专项规划，并纳入新一轮城市总体规划成果体系。江苏将目标任务分解下达至各地，要求各地编制再开发专项规划和年度实施计划。浙江组织编制城镇低效用地再开发专项规划，并制定分年度实施方案。

三.共建共享构建多方利益平衡机制，考核激励调动地方政府积极性

      据调研组成员雷逢春介绍，参与主体多、平衡利益难，再开发动能不足，是城镇低效用地再开发实践中遭遇的最大困难。

如何调动政府、土地权利人和社会资本等各方的再开发积极性？各地在政策激励上不断探索创新，让各方共享再开发成果。

一是创新改造模式，积极引入市场改造力量。广东按照多元化思路，创造了形式多样的“三旧”改造模式，各类改造主体都可以适当形式参与改造。有意参与的市场主体，可采取收购相邻地块的方式，将分散的地块合并归宗后集中实施改造。

浙江建立土地增值收益分配机制，对依法收回、收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上给予原土地权利人奖励；对通过征收农村集体建设用地用于经营性开发的，其土地出让纯收益按一定比率专项支持农村集体经济组织用于新农村建设。

上海坚持共建共享，构建多方利益平衡的盘活转型机制。针对土地收储模式下，原土地权利人积极性不高，允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式，采取存量补地价的方式自行开发；对于被收储后公开出让的工业用地，原土地权利人可以分享一定比例的土地收储受益。

雷逢春强调，用好考核“指挥棒”，对调动地方政府低效土地再开发积极性尤为有效。

据了解，广东将“三旧”改造作为地市级政府耕地保护责任目标履行情况考核的一项重要内容，建立“三旧”改造与新增用地指标分配相挂钩机制、运行“三旧”改造项目监管系统，并定期开展实地督导。

浙江建立新增建设用地计划指标分配与存量建设用地盘活挂钩机制，创新“项目指标、奖励指标、挂钩指标”分类管理，明确纳入挂钩计划的存量盘活、城镇低效用地再开发类型，根据各地上一年度盘活存量建设用地规模，原则上按照存量与增量3∶1比例核定新增建设用地计划指标额度，激励地方积极盘活存量建设用地。

四.多主体多模式开发，以招拍挂为主多方式供地

调研组成员周振举介绍，城镇低效用地再开发实施初期，主要由政府主导，土地增值收益大部分收归政府和开发商所有。被改造者无缘分享再开发增值收益，这是导致再开发难的重要原因。2016年11月《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》明确提出，按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励多种市场主体和社会力量参与改造开发，形成多种改造开发模式。调研显示，城镇低效用地再开发目前已形成明显的多主体趋势。

在再开发实施主体上，各地积极探索了政府收储改造、原国有土地使用权人申请改造、原集体经济组织自行开发、市场主体申请改造开发、政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发等多元化模式。

广东以原国有土地使用权人申请改造为主，占项目总数的34%，市场主体改造开发，原集体经济组织自行开发，政府收储改造开发，政府与社会力量联合开发、社会多方合作开发的比例分别为28%、22%、10%、6%。浙江以市场主体改造开发为主，占项目总数的39%，其次是政府收储改造开发占31%。江苏以政府收储改造开发为主，占52%，湖北70%的项目以政府收储改造开发为主，上海主要以原国有土地使用权人申请改造开发为主。

围绕产城融合、提质增效、文化传承、服务民生，各地因地制宜，探索创新，呈现出向“存量”要“增量”的多方参与多样化再开发模式。

一是以杭州、宁波为代表的退二进三、转型升级型，利用原有低效工业用地发展商业服务业等新业态，保障“大众创业、万众创新”小微企业用地需求。二是以常州、无锡为代表的腾笼换鸟、增容技改型。通过政府积极引导，将企业效益不佳的低效用地盘活再开发，实现多方共赢。三是以广州、深圳、常州为代表的旧城改造、有机更新型。四是以广州、武汉、宁波为代表的“城中村”改造型，鼓励农村集体经济组织和原集体建设用地使用权人参与改造。五是以深圳、无锡为代表的集中成片开发型，鼓励市场主体收购相邻多宗低效用地，申请集中改造开发。六是以宁波、武汉为代表的地上地下空间拓展型，鼓励地上地下成片配套开发。七是以深圳、杭州、佛山为代表的保障民生、互利共赢型，通过落实基础设施、公共设施等公益性用地占比，实现公共利益最大化。

各地坚持以招拍挂出让为主，实行多种方式供应土地。统计数据显示，自试点开展以来，广东完成城镇低效用地供应3311宗，面积1.2万公顷，供地方式以招拍挂、协议出让为主，分别占土地供应总量的46%、45%，划拨占4%，租赁等其他方式占5%。浙江完成城镇低效用地供应4977宗，面积1.1万公顷，供地方式以招拍挂为主，占49%，划拨、协议分别占31%、15%。江苏完成城镇低效用地供应2982宗，面积8191公顷，供地方式以招拍挂为主，占59%，划拨、协议分别占8%、21%。

部利用司相关负责人表示，虽然供地方式主要以招拍挂为主，但各地已开始探索完善存量土地供应制度，创新土地产权人实现土地权利的途径，提高原土地使用权人释放土地、参与城镇低效用地再开发的积极性。